Il punto di vista del ragioniere e quello dell’economista
Non possiamo pensare che due economisti del calibro di Alberto Alesina e Francesco Giavazzi siano caduti nella “fallacia di composizione” tra il punto di vista del banchiere e quello dell’economista, e credano che sia il deposito a creare il credito e non il contrario. Ciò che emerge dal loro articolo (“Le riforme da blindare”, Corriere della Sera del 3 marzo 2012) mostra, più probabilmente, la profonda sfiducia nel policy maker e, in particolare, di quello italiano: per evitare la cancellazione delle riforme faticosamente approvate in questi mesi, l’unica possibilità consisterebbe nel blindarlo dentro una gabbia di regole, le più cogenti possibile. Me se, come loro stessi affermano, “i conti pubblici sono una questione eminentemente politica”, come si può pensare che la fissazione di regole rigide, quali il pareggio di bilancio in Costituzione, possano essere utili allo scopo ?
I richiami utilizzati lasciano francamente perplessi: si prende di petto la sentenza n.1 del 1966 della corte costituzionale affermando che “aprì la strada all’approvazione di leggi di spesa prive di copertura”. Ma quella sentenza è un capolavoro di lungimiranza: anticipa di ben dodici anni l’introduzione dell’orizzonte pluriennale nella definizione dei conti pubblici (sancito solo nel 1978 con la legge 468, che introduce il bilancio pluriennale); è un contributo importante per fare uscire il bilancio pubblico dalla logica ragioneristica e giuscontabile dell’orizzonte annuale, collegandolo “a una programmazione settoriale della spesa pubblica, non vietata da alcuna norma costituzionale, ma imposta da obiettive necessità di una visione d’insieme di determinate esigenze pubbliche, che non é possibile soddisfare nel termine di un solo esercizio finanziario” (bisognerà attendere fino al 1998, altri dieci anni, per vedere incardinato, anche nel processo di bilancio italiano, un documento programmatico). La programmazione finanziaria pluriennale è alla base del Patto di stabilità e Crescita ed è stata rafforzata dalla introduzione del semestre europeo, operativo dal 2011, che ha comportato anche la modificazione della legge di contabilità del 2009 (legge 39 del 2010).
Peraltro la corte, mentre prefigurava il bilancio pluriennale, non esprimeva un atteggiamento lassista nella gestione della spesa, bensì ribadiva che “l’obbligo della “copertura” deve essere osservato dal legislatore ordinario anche nei confronti di spese nuove o maggiori che la legge preveda siano inserite negli stati di previsione della spesa di esercizi futuri. É evidente che l’obbligo va osservato con puntualità rigorosa nei confronti di spese che incidano sopra un esercizio in corso, per il quale é stato consacrato con l’approvazione del Parlamento un equilibrio (che non esclude ovviamente l’ipotesi di un disavanzo), tra entrate e spese, nell’ambito di una visione generale dello sviluppo economico del Paese e della situazione finanziaria dello Stato”. Nella risposta alla lettera dell’On. Giorgetti (Corriere della Sera del 6 marzo 2012) la dose viene addirittura rincarata: la sentenza della corte “facendo leva sull’equivoco tra pareggio ed equilibrio di bilancio aprì la strada al deficit spending degli anni seguenti”. Tesi francamente bizzarra, sulla quale sarebbe interessante aprire un dibattito tra gli storici economici dell’economia italiana.
L’altro riferimento storico coinvolge Einaudi: si afferma che, già nel 1948, “aveva messo in guardia contro la vaghezza dell’articolo 81”. In realtà il dibattito sul tema che si è sviluppato dalla costituente in poi è molto articolato (per una visione riassuntiva si veda il saggio su “Il ruolo del parlamento”, di M. Degni e M. Paradiso, nel libro “I guardiani del bilancio”, a cura di G. Salvemini, Marsilio, 2003). Una discussione ricchissima, in cui si può leggere in controluce l’introduzione delle teorie keynesiane in Italia, filtrate dall’affermazione del principio democratico, che si scontrava con il superamento “della democrazia parlamentare prefascista, contro la quale si erano appuntate le critiche della migliore dottrina economica e finanziaria italiana, con Einaudi in prima fila”. L’intero percorso di formazione del bilancio non poteva dunque esaurirsi in una questione di contabilità (il pareggio), ma andava ricondotto alla relazione tra stato ed economia. Ed i mezzi e i fini con cui lo stato realizzava tale relazione erano l’oggetto del confronto tra potere esecutivo e potere legislativo.
Lo stesso Einaudi non può essere ridotto a mero oppositore del processo di bilancio espresso nella costituzione repubblicana: il suo contributo al dibattito di politica economica è molto articolato. Nello scrittoio del Presidente (Sulla interpretazione dell’articolo 81 della Costituzione, pagg. 201 – 207) afferma effettivamente che “in una situazione di disuguaglianza tra entrate e spese, il costituente avrebbe ordinato a parlamenti e governi di dedicare innanzi tutto l’opera loro ad aumentare le entrate e a diminuire le spese, o a compiere una combinazione opportuna delle due azioni si da giungere al pareggio”. Ma sempre nel senso della “prudenza nella gestione del pubblico denaro”. E nel 1946 (Interventi e relazioni parlamentari, vol. secondo pag. 567), nella discussione sulle dichiarazioni del presidente del consiglio, in risposta al discorso “dell’amico on. La Malfa” affrontò il tema dei “notevolissimi progressi” della teoria economia (“Il nome più noto nel mondo è quello dell’economista inglese lord Keynes”) spiegando con maestria ai deputati proprio la teoria del moltiplicatore dei depositi (“dal fatto primo di un banchiere che ha dato affidamento ad un cliente… nasce un deposito presso la banca”).
La migliore sintesi di questo dibattito viene data da Sergio Steve. Non a caso in un recente libro sul debito (M. Degni, P.De Ioanna, La Voragine, Castelvecchi) si riporta una sua citazione: “la regola del pareggio conserva e conserverà un valore pratico finché la maggioranza dei soggetti economici, o categorie importanti di essi, continueranno a considerarla come la legge che dovrebbe ispirare l’attività finanziaria di uno stato ben regolato. ….. E’ però altrettanto ovvio che … questo criterio non può più considerarsi come espressione, generalmente valida, di razionalità della condotta finanziaria. …il metro sul quale si può ragionevolmente misurare una politica finanziaria non è il rispetto del vincolo del pareggio, ma la capacità di risolvere adeguatamente i problemi reali”.
Per tornare ai giorni nostri “l’equilibrio” è quindi molto meglio del “pareggio”, anche perché, in questo modo, si enfatizza il ruolo del Fiscal Council, che rappresenta il prodotto più interessante del contributo parlamentare alla riforma costituzionale ormai in dirittura di arrivo (come afferma anche l’on. Giancarlo Giorgetti, concordando sul punto “pienamente con Giavazzi e Alesina”). Ma anche qui nella risposta si definisce addirittura “pericoloso” istituire “una Commissione fiscale indipendente all’interno delle Camere”, “come dimostra l’esperienza del Congressional Budget Office negli Stati Uniti”.
Il nesso tra democrazia e bilancio si declina bene proprio attraverso una struttura a forte caratura tecnica incardinata nel Parlamento, perché la funzione allocativa del bilancio non può esaurirsi nelle scelte dell’esecutivo, cui spetta una primazia rispetto al governo complessivo dei conti pubblici. Una struttura come il CBO rende possibile lo svolgimento della dialettica tra il piano dei fini e quello dei mezzi sulla base di analisi no-partisan, oggettive, sulle quali potranno essere prese decisioni trasparenti e responsabili in relazione alla scheda dell’entrata e della spesa.
Queste dispute tradiscono approcci molto diversi sul ruolo del bilancio pubblico. Da una parte possiamo schematizzare una sequenza del tipo: vincolo rigido, scostamento, taglio lineare per approssimare il saldo (anzi, i saldi, che nel nostro mondo bizantino sono addirittura tre), predominanza della tecnostruttura del tesoro, bilancio di competenza, clausole di salvaguardia, ruolo marginale del controllo (nulla da osservare, richiesta di chiarimenti, orizzonte formale per la magistratura contabile); dall’altra il percorso è: spending review, intesa come controllo permanente delle politiche e delle azioni pubbliche a livello micro e macro, sviluppo di una dialettica su una base informativa determinata con indipendenza, un bilancio di cassa più trasparente ed europeo, un recupero dell’efficienza e della efficacia della spesa capace di responsabilizzare il ruolo del dirigente pubblico (senza asterischi) ed esaltare il controllo contabile.
Sono due modelli diversi e proprio nella distinzione tra pareggio ed equilibrio si può ritrovare una importante chiave di lettura.