ROMA – Salvatore Sfrecola ha pubblicato questo articolo anche sul suo blog, Un sogno italiano, col titolo “La prima “grana” per il Presidente Mattarella. Pericoli per la democrazia se il Governo abusa della delega legislativa”.
Si profila una prima “grana” di carattere costituzionale per il presidente della Repubblica Sergio Mattarella. A metterla sul piano inclinato è il Jobs Act, basato su una delega legislativa del Parlamento che una parte afferma essere stata superata dal Governo di Matteo Renzi.
Era inevitabile che l’approvazione dei primi decreti concernenti la delega del lavoro avrebbero scatenato polemiche, soprattutto da parte della sinistra del Partito Democratico e dei sindacati che avevano già affilato le armi nella fase di approvazione della legge delega, ritenuta per molti aspetti “in bianco”, cioè priva di “principi e criteri direttivi”, i requisiti previsti dall’art. 76 della Costituzione.
A queste polemiche si sono aggiunte le critiche della Presidente della Camera, Laura Boldrini, che ha lamentato il mancato accoglimento delle osservazioni formulate dalle Commissioni parlamentari sugli schemi dei decreti delegati. Ed ha formulato accuse pesanti al Presidente del Consiglio Matteo Renzi, perché un “uomo solo” al potere “non rispetta l’idea di democrazia”.Non entro nelle polemiche che, come è stato sottolineato, scontano forti distinzioni ideologiche, ma è certo che questa vicenda rivela un uso non costituzionalmente corretto del ricorso alla delega legislativa, anche in considerazione della forte espansione del fenomeno, tanto che le leggi delega hanno superato il numero delle leggi ordinarie, come si legge nel Rapporto 2006 sulla legislazione della Camera dei deputati.
Com’è noto, infatti, in via ordinaria, a norma dell’art. 70 della Costituzione, “la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere”, che, tuttavia, possono delegare il governo ad “emanare decreti che abbiano valore di legge ordinaria” (art. 77) previa “determinazione di principi e criteri direttivi e soltanto per tempo limitato e per oggetti definiti” (art. 76).
La delegazione di poteri legislativi all’Esecutivo è strumento antico, usato “per affrontare argomenti tecnicamente molto complessi e “tecnici””, scrivono Roberto Bin e Giovanni Pitruzzella nel loro “Diritto costituzionale”, come i codici, i testi normativi riguardanti l’ordinamento del pubblico impiego, l’ordinamento contabile e tributario e tutte le altre normative che esigono precisazioni tecniche di dettaglio non compatibili con le procedure ordinarie della discussione parlamentare.
Queste norme di dettaglio, adottate con i decreti legislativi, trovano la loro legittimazione nei principi e nei criteri direttivi e nell’oggetto definito che costituiscono i cosiddetti contenuti necessari della legge delega, che non può essere generale, perché altrimenti il Parlamento svuoterebbe di significato art. 70, ma non può essere neanche generica. “Spetta al Parlamento decidere se l’oggetto sia più o meno esteso: può trattarsi di una delega che riguarda un argomento molto specifico, come può trattarsi invece di una delega assai vasta, che riguarda settori assai ampi della legislazione (un intero codice o la riforma dell’amministrazione pubblica, ad esempio)” (Bin e Pitruzzella).
La legge di delega deve restringere l’ambito della discrezionalità del governo indicando i principi e i criteri direttivi che servono da guida per l’esercizio del potere delegato. “La determinazione degli interessi da soddisfare e degli scopi da perseguire resta quindi una competenza riservata al Parlamento, che ad essa non può legittimamente rinunciare”. Pertanto “la Corte costituzionale ha più volte ripetuto che la legge di delega che mancasse di definire i principi e criteri direttivi sarebbe illegittima, ma ha anche sempre lasciato alla valutazione del Parlamento la scelta del grado di precisione e di analiticità di queste indicazioni” (Bin e Pitruzzella).
Una volta approvata la delega il governo adotta i “decreti legislativi” o “decreti delegati” che vengono adottati su deliberazione del Consiglio dei ministri in prima lettura e sottoposti al parere delle Camere e quindi nuovamente approvati in via definitiva dal governo in forma di decreto del Presidente della Repubblica. Per cui le critiche della Boldrini per non aver il Consiglio dei ministri tenuto conto delle osservazioni delle Commissioni parlamentari.
Un tempo la procedura era diversa. Trattandosi di atti amministrativi (decreti del Presidente della Repubblica) sia pure a contenuto normativo i decreti legislativi erano sottoposti al controllo della Corte dei conti in base all’art. 100 della Costituzione che prevede che la Corte eserciti controllo preventivo di legittimità sugli atti del governo.
Abolito il controllo della Corte, l’art. 14 della legge 400 del 1988 ha introdotto il parere delle Commissioni parlamentari competenti per materia ritenendo che, avendo esse delegato il governo, siano idonee a verificare la rispondenza del provvedimento delegato ai principi e criteri direttivi della legge di delegazione.Questo pone un interrogativo sulla forza di questo parere, cioè che si tratti di un parere obbligatorio o di un parere vincolante. Che sia obbligatorio non c’è dubbio, essendo necessariamente da richiedere, che sia vincolante, invece, non è condiviso in dottrina, in quanto, in presenza di un parere vincolante, il soggetto che decide non è chi chiede ma chi dà il parere. In sostanza “introducendo il parere vincolante nella legge di delega si modificherebbe la sua stessa natura, perché il destinatario reale della delega non sarebbe più il governo ha il soggetto cui esso deve chiedere il parere” (Bin e Pitruzzella).
La questione, ovviamente, è molto delicata perché, da un lato, le Camere sono chiamate a fornire un parere che deve poggiare sulla rispondenza della norma delegata alle prescrizioni della legge delega, dall’altro, non si può espropriare il governo del proprio ruolo. La previsione, un tempo, del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti dimostra che la preoccupazione di assicurare ai decreti legislativi un contenuto conforme alla delega era presente nell’ordinamento italiano già prima della legge 400 del 1988, che ha eliminato questo controllo.
Tanto è vero che la Presidente della Camera ha protestato nei confronti del governo perché non è stato dato risalto ai pareri delle Commissioni parlamentari. Potrebbe ovviarsi a questa situazione prevedendo che il Governo motivi il dissenso rispetto al parere delle Commissioni, come è previsto per i Regolamenti dell’Unione Europea. Servirebbe anche a guidare l’interprete e, del caso, il giudice, compresa la Corte costituzionale.
Ma dubito che ciò possa avvenire in un contesto di compressione evidente del poteri del Parlamento, come dimostra il ripetuto ricorso al voto di fiducia.I provvedimenti passano adesso al vaglio del Presidente della Repubblica il quale esercita in questa sede un controllo di legittimità che consiste nella verifica della corrispondenza del decreto legislativo alle prescrizioni contenute nella legge di delega. Si tratta di una funzione di controllo che il Presidente esercita “in termini almeno pari”, come ha affermato la Corte costituzionale, a quello che svolge in sede di promulgazione della legge, anche se in questo caso il parametro non è la Costituzione ma la legge di delegazione.
La patata bollente passa dunque al Quirinale.
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