Opere pubbliche, il Modello Genova è un urlo d’accusa in 10 punti contro le procedure che bloccano l’Italia. Un documento di oltre 2 mila parole, firmato dal sindaco di Genova Marco Bucci, spiega cosa si potrebbe fare per liberare l’Italia dalla camicia di forza.
Tutto annega nella guerra fra sordi della burocrazia. Il ministro che manda progetti sballati. Il ragioniere dello Stato che risponde: “Incapaci”. E tutto è fermo.
Opere pubbliche, ci vorrebbe poco per sbloccare l’Italia. Non con nuove leggi ma con l’applicazione del Modello Genova. Non è un liberi tutti per violare le leggi. È un metodo di lavoro che è in uso in Europa. Ma che non piace alla nostra burocrazia, che è il più grave dei nostri mali. Il documento che riassume e spiega i termini del Modello Genova è pubblicato in appendice al bel libro di Franco Manzitti sul miracolo della costruzione a tempo di record e nei tempi annunciati del ponte sul torrente Polcevera.
Il nuovo ponte, progettato da Renzo Piano, sostituisce il tragicamente noto ponte Morandi, crollato la vigilia di Ferragosto di due anni fa.
La sua lettura dovrebbe essere d’obbligo nelle università e anche in Parlamento, oltre che nelle segreterie dei partiti. Ad essa si contrappone la lettura di due articoli di giornale, uno della Stampa, uno del Fatto. Nel primo si riferisce che il ministro del Lavori Pubblici Paola De Micheli esclude che il Modello Genova si possa applicare a altre fattispecie.
Dal secondo traspare che la De Micheli ha cambiato idea, ma la sua proposta è stata bocciata dal Ministero del Tesoro. Non per il metodo in sé, ma per la sciatteria del documento con l’elenco delle opere cui applicarlo.
Di seguito il testo in cui si sintetizza il Modello Genova. Lo firma il sindaco di Genova Marco Bucci. Dovrebbe essere lettura obbligatoria per tutti i parlamentari, per tutti i dirigenti pubblici di Stato, Regioni, Province, Comuni.
1 Obiettivo puntuale e ben definito, norme certe, best practice
L’obiettivo dell’appalto è stato chiaramente definito e circoscritto dal D.L. 28 settembre 2018, n. 109, così detto “Decreto Genova”, con disposizioni chiare, esaustive e semplici da applicare, per affrontare e risolvere i problemi in modo pragmatico e sburocratizzato, superando le criticità interpretative del nostro diritto interno mediante applicazione del buon senso e delle migliori pratiche europee e internazionali.
Il modus operandi è stato improntato alla massima semplificazione delle procedure, all’efficacia e tempestività delle scelte, alla chiarezza nello scambio di informazioni, alla prevenzione dei possibili contenziosi, alla parallelizzazione dei processi operativi, all’adattamento del procedimento agli imprevisti e all’operatività in progress, secondo i criteri di “best option” e di “best planning”.
I poteri commissariali sono stati utilizzati per velocizzare i procedimenti, ma non per evitare gli adempimenti previsti dalle norme di tutela di interessi pubblici preminenti (legalità, antimafia, ambiente, salute, paesaggio, antisismica, costruzioni, ecc.).
2. Condivisione strategica dell’obiettivo a livello amministrativo e politico
È fondamentale l’allineamento d’intenti di tutte le Amministrazioni pubbliche e la condivisione trasversale da parte della politica e della società rispetto, quantomeno, per gli obiettivi finali, perché, in caso contrario, non c’è legge che possa annullare gli effetti negativi del dissenso, principale causa di rallentamenti. Di fronte a un’emergenza deve prevalere il senso civico di massima collaborazione di tutti.
3. Massima competenza e senso del dovere del Team di lavoro
II Commissario ha nominato 2 sub Commissari, con deleghe specifiche e potere sostitutivo, e si avvale di una struttura di supporto composta da 15 dipendenti pubblici e 5 esperti esterni, ognuno selezionato in base a specifici criteri di competenza, di attitudine al lavoro di squadra, di propensione all’assunzione delle responsabilità e di apertura mentale rispetto alla ricerca di soluzioni innovative, con il supporto continuo dell’Avvocatura dello Stato e di primarie società di servizio per la direzione lavori, il project management, il coordinamento in materia di salute e sicurezza, il collaudo e la verifica terza del progetto ai fini della validazione e approvazione.
Le professionalità della struttura – assommando competenze tecniche, giuridiche, economiche, ambientali, ingegneristiche, architettoniche e amministrative – hanno creato un mix nell’osservanza di due criteri fondamentali: rispetto delle gerarchie e delle competenze.
4. Deroghe solo per semplificare la burocrazia, velocizzare i tempi ed operare sereni
Le procedure amministrative previste dalla normativa nazionale, ridondanti in casi ordinari, in situazione di emergenza diventano inapplicabili, per l’eccessiva burocratizzazione e per la stratificazione di disposizioni contrastanti tra loro, con conseguenti lungaggini nei tempi di attuazione ed eccessiva e ingiustificata responsabilizzazione a carico dei soggetti deputati a decidere.
La possibilità di derogare ad ogni disposizione di legge, tranne per i casi citati dal D.L. 109/2018, ha consentito un’eccezionale contrazione dei tempi senza, con ciò, introdurre elementi di vulnerabilità rispetto alle garanzie di tutela degli interessi pubblici.
In questi termini, il “decreto Genova” non ha rappresentato, né avrebbe potuto rappresentare, un “liberi tutti”, come taluni erroneamente pensano, perché non consente di derogare alle leggi penali e antimafia, né di agire al di fuori del quadro normativo sovraordinato di matrice europea, internazionale e costituzionale.
È stato possibile, forse per la prima volta in Italia, applicare direttamente le disposizioni generali e di dettaglio contenute nei regolamenti e nelle direttive UE, secondo le migliori prassi internazionali e gli orientamenti della Commissione europea, delineando un percorso innovativo di aggiudicazione degli appalti, di approvazione dei progetti e di controllo, ideato in itinere e in tempi brevissimi.
L’appalto è stato affidato in meno di un mese dall’entrata in vigore della legge di conversione del “decreto Genova”, previa consultazione del mercato internazionale, utilizzando specifiche tecniche prestazionali semplificate, nelle quali è stato indicato ciò che si vuole realizzare in termini di prestazioni attese e di requisiti funzionali e normativi da rispettare, lasciando all’appaltatore la responsabilità e l’onere dell’intero percorso di rilievo e progettazione, in fasi parallele e in progress, sotto l’assiduo controllo del committente, per mezzo del project & construction manager (PMC ) e di un ente di controllo terzo.
Il tutto, in piena coerenza con il criterio di estrema urgenza, ai sensi degli artt. 42 e 40 e 32 della Direttiva 2014/24/UE.
Questo metodo, particolarmente indicato nei casi di emergenza, è conforme dal diritto e alle prassi dell’Unione europea, ma è vietato in Italia dal Codice dei contratti pubblici, pur essendo pienamente coerente con il criterio di estrema urgenza e rispettoso delle disposizioni contenute negli artt. 32, 40 e 42 della Direttiva 2014/24/UE.
5. Risorse finanziarie, indennizzi, occupazioni, espropri
Il finanziamento delle OO.PP è una delle fasi della programmazione che presenta criticità, secondo le attuali regole che la disciplinano, e porta a dilatare i tempi e i costi di realizzazione. Le procedure di finanziamento delle OO.PP. soffrono di rigidità legate alla pluralità di Enti che gestiscono i fondi e alle numerose e rigide norme contabili che ne governano il ciclo, oltre alla tendenza di bandire gare ove la componente prezzo è preponderante, con il conseguente proliferare del contenzioso e delle varianti in corso d’opera condizionate, nella loro realizzazione, dalla difficoltà di reperire o legittimare risorse aggiuntive.
Il risultato che si ottiene è sì un impegno finanziario certo sui bilanci nel momento in cui viene pubblicata la gara, ma non è garanzia né di qualità né di tempi certi di realizzazione. Anzi avviene il contrario. Indice significativo è la presenza nei bilanci degli Enti pubblici di consistenti residui di risorse impegnate e non spese risalenti a diverse annualità pregresse. Il modello Genova ha consentito al Committente di richiedere ad operatori economici qualificati sul mercato di presentare una proposta di realizzazione dell’opera indicando i relativi costi, sulla base delle specifiche tecniche e di qualità, così da ottenere una dimensione economica reale di mercato.
Lo schema procedimentale derivante dalla normativa in vigore, basato sull’impegno finanziario dell’Ente di un determinato ammontare stimato dei costi di realizzazione da porre a base d’asta, è stato completamente ribaltato.
I parametri della qualità e del tempo hanno potuto assumere un peso determinante, anche attraverso il supporto della Direzione Lavori e della struttura tecnica di Project & Construction Management, per consentire al committente di valutare, in tempi rapidi, la congruità dei costidella soluzione progettuale proposta.
Per quanto attiene agli aspetti patrimoniali, nell’ambito della perimetrazione di intervento (zona rossa), al fine di acquisire le aree e gli edifici necessari per la realizzazione dell’opera, la legge ha individuato, sulla base delle informazioni fornite dagli Enti locali, diversi valori unitari per tipologia di immobile, sia in contesto residenziale che produttivo. Per tipologie di immobili non previste nella norma, si è proceduto con valutazioni puntuali per ogni singola tipologia di unità immobiliare. A tali importi sono stati sommati, nell’indennità complessiva, le somme afferenti alla legge sui PRIS ed all’improvviso sgombero.
Per la velocizzazione delle attività è stata importante la collaborazione degli Enti pubblici (Anagrafe, Tributi, Catasto Strade, Agenzia Entrate, Conservatoria, ecc.) e del Consiglio Notarile, oltre alla possibilità di affidare incarichi diretti / fiduciali a professionisti esterni per attività di supporto (rilievi, accertamenti delle proprietà, redazione stati testimoniali, ecc.).
6. Impiego delle tecniche del management del settore privato
È stato massimizzato il concetto di lavoro in parallelo, e non in sequenza, come abitualmente avviene nella Pubblica Amministrazione; ciò è stato fatto per tutti procedimenti: assegnazione dell’appalto, redazione del progetto, ottenimento delle autorizzazioni e, addirittura, esecuzione delle singole fasi realizzative dell’opera, con massima capacità di reagire velocemente a qualsiasi imprevisto.
È stato contrattualmente previsto un cronoprogramma che segua il criterio di “best option” e “best planning”: ogni volta che la realtà introduce un evento inaspettato, si fa un aggiornamento del project planning scegliendo sempre, fra le soluzioni disponibili, quella che, pur modificando step intermedi, mantiene l’obiettivo finale prefissato. È il percorso a dover essere adattato alla realtà che cambia attraverso la best option, non il contrario.
Nel settore privato, il manager è retribuito per raggiungere l’obiettivo. Nel pubblico, talvolta, l’aderenza alla necessaria correttezza formale delle procedure va a discapito dell’obiettivo, con la conseguenza di non ottenere il risultato originariamente voluto, pur avendo una chiara contezza delle ragioni nel pieno rispetto delle leggi applicabili. In altre parole, la coscienza di poter “fallire a norma”.
La semplificazione normativa ha imposto la stipula di un contratto d’appalto ben articolato, a corpo, con obbligazione di risultato. Sono stati previsti: attività lavorativa H24 fino a tre turni;
- ottimizzazione continua del cronoprogramma;
- progettazione D&B (design and build);
- uso del BIM (Building Information Modeling);
- rilievi e verifiche necessari per tradurre le specifiche tecniche in progetto esecutivo, per fasi parallele, in progress, varianti comprese, con dichiarazione di avvenuto sopralluogo, studio dei luoghi, conoscenza del suolo e del sottosuolo e assunzione di responsabilità per qualsiasi evenienza in corso d’opera;
- controllo della qualità e della sicurezza, mediante attività di direzione lavori, PMC & QA (project management consulting & quality assurance), coordinamento in materia di sicurezza e di salute durante la realizzazione dell’opera e collaudo, in capo al committente;
- protocolli antimafia condivisi con la Prefettura locale e controllo di legalità esercitato dalla struttura commissariale, dai controlli informatizzati di accesso e da pattuglioni interforze che visitano improvvisamente il cantiere anche più volte al mese, controllando tutti, con effetto deterrente e forte sensazione di legalità;
- nomina da parte del Commissario del responsabile unico del procedimento (RUP), con delega per validare e approvare ciascuna fase o stralcio progettuale, anche in corso d’opera, con effetto sostitutivo di qualunque ulteriore provvedimento, atto, autorizzazione, visto, parere o nulla osta comunque previsto dalla legge.
7. Controllo della legalità e prevenzione della criminalità
È stato sottoscritto in data 17/1/2019, dal Commissario straordinario e dal Prefetto di Genova, il Protocollo di intesa per la prevenzione dei tentativi di infiltrazione criminale, in base al quale la Struttura commissariale sottopone a verifica antimafia gli operatori economici coinvolti a vario titolo nell’esecuzione dell’infrastruttura, qualunque sia la tipologia contrattuale utilizzata e a prescindere dall’importo dedotto in contratto.
Il Protocollo ha altresì istituito una apposita piattaforma telematica cui hanno accesso alcuni dipendenti della Struttura commissariale, di Rina consulting spa, nonché della Polizia di Stato, dell’Arma dei Carabinieri, della Guardia di Finanza, della DIA, del Provveditorato alle opere pubbliche e dell’Ispettorato del lavoro, questi ultimi facenti parte dei così detti gruppi interforze, coordinati dalla Prefettura di Genova, al fine di monitorare tutti gli operatori economici, le autorizzazioni rilasciate dai RUP della demolizione e della ricostruzione, lo stato delle verifiche antimafia, i lavoratori ed i mezzi presenti in cantiere.
La piattaforma si compone di due sezioni: anagrafica delle imprese che comprende tutti gli operatori economici impegnati nell’opera, qualunque sia il valore dei contratti o dei sub appalti o subcontratti, e settimanale di cantiere, che rappresenta una banca dati degli uomini e dei mezzi presenti in cantiere, collegati agli operatori economici cui fanno riferimento.
8. Tutela dell’ambiente nelle opere in emergenza
Considerato il pilastro inamovibile dei princìpi di tutela dell’ambiente e della salute umana, in forza del carattere di urgenza e necessità delle opere di demolizione e costruzione, l’iter autorizzativo ambientale si è sviluppato nell’applicazione della Direttiva 2011/92/UE, art. 2, comma 4 (come modificata da Direttiva 2014/52/UE), la quale prevede in casi eccezionali la possibilità per gli Stati membri di esentare in tutto o in parte un progetto dalle procedure canoniche a condizione che ne siano rispettati i principi e gli obiettivi.
Di conseguenza si è scelto di sottoporre a valutazione la documentazione ambientale prodotta tramite supporto tecnico del Ministero dell’Ambiente (MATTM-CTVIA) e con la convocazione, da parte del Commissario Straordinario, di una conferenza volta ad acquisire assensi e raccomandazioni degli Enti / soggetti competenti, provvedendo al tempo stesso al coinvolgimento del pubblico tramite pubblicazione degli elaborati ambientali e dei documenti progettuali sul sito web del Commissario.
Come ulteriore garanzia, sono stati siglati dei protocolli di intesa / operativi tra il Commissario e gli enti di controllo, al fine di definire le forme di comunicazione e collaborazione, in modo da assicurare di snellire, senza compromettere, l’adozione degli atti di competenza, con riguardo sia al controllo delle attività e dei lavori, sia alla primaria tutela della salute della popolazione residente e dell’ambiente cittadino.
9. Presidio continuo dell’impatto del cantiere sul territorio
Il progetto è stato calato in un contesto urbano fortemente antropizzato; le parti interessate sono il quartiere in cui insiste e insisteva l’opera, nelle aree a levante del torrente Polcevera, la zona industriale e i relativi operatori economici, nelle aree a ponente del Polcevera, gli enti interessati e di competenza anche indiretta, quali, a titolo esemplificativo, i gestori dei sottoservizi che potenzialmente attraversano le aree in cui ha insistito il progetto.
Diventa, pertanto, fondamentale, per la Struttura commissariale, avere un ruolo di facilitatore / risolutore delle problematiche contingenti e garantire il presidio quotidiano del cantiere, per avere la conoscenza diretta dello stato di avanzamento delle lavorazioni e fornire il pronto intervento sulle richieste della Direzione Lavori (es. chiusure sulla viabilità interferente con le lavorazioni, necessità di provvedimenti da parte di altri Enti/Uffici, ecc.), oltre a garantire la compatibilizzazione delle interferenze con le lavorazioni gli altri cantieri esistenti in città. Il presidio ambientale (polveri / rumore / detriti) è stato assicurato non solo tramite l’osservanza della normativa comunitaria (monitoraggi, ecc.) ma, anche, mediante la costituzione degli Osservatori Ambiente e Viabilità, come misura di contenimento dell’apprensione dei cittadini, che si sono dimostrati un efficace strumento di interfaccia con gli abitanti per la raccolta di quesiti ‘e l’approfondimento tecnico di alcune tematiche di interesse per fa popolazione.
10. Trasparenza
Il sito web istituzionale è stato fin dal primo momento lo strumento centrale della comunicazione della Struttura. La scelta adottata è stata di utilizzarlo ben oltre agli obblighi di legge in tema di trasparenza della Pubblica Amministrazione, per creare un archivio di tutte le attività connesse alla demolizione e ricostruzione del Viadotto Polcevera, per garantire la massima possibilità di accesso alle informazioni.
La gestione dei contenuti sul sito è stata concepita anche sulla base di un calendario editoriale che prevede la pubblicazione e la diffusione la documentazione a carattere normativo, progettuale, ambientale nonché di tutte le notizie relative allo stato di avanzamento del cantiere.
Il Commissario Straordinario
Dott. Marco Bucci
* Sindaco di Genova e Commissario straordinario alla ricostruzione del ponte sul Polcevera